房地产税改革与土地出让金转型的基本逻辑

什么情况下只有房地产税而没有土地出让金呢？

典型的代表是美国。美国房地产税实行普遍征收原则，并以评估价值为基准。这就是说，美国房地产没有不交税的，而征税依据是房产价值。土地和房产作为一体，实施整体征税。美国土地私有源自建国之初，各级政府占有土地比重不高，土地出让大多是社会层面的经济活动。这样的制度设计既考虑到了政府不掌握大多数土地，土地市场多由市场自发交易形成的背景，也考虑到了美国房地产及土地市场相对成熟，价格波动小，居民或企业收入现金流与拥有房产较为匹配，直接税(财产税和所得税)征管制度完备。

我国现在房价地价持续波动，直接税征收环节困难，居民与企业拥有的房产价值与收入不一定匹配，一般收入群体拥有的回迁房或福利房价值，近年来已屡次翻番，但家庭收入不高。美国房地产税制度能不能大部分被借鉴到中国，特别是普遍征收原则？值得全面细致地研讨。

地方政府难以摆脱土地与房地产相关税费为政策目标

这些年，有一种说法：改革任务之一是要扭转地方政府将土地作为本级财政收入主要来源的态势，着力培养地方税体系，建立稳定可持续的地方财力来源。应该说，这样的政策设想，符合政府收入依靠其收入形式中最具规范性、最具法律效力的税收作为收入来源的经典理论。要做到这一点的核心，是落实分税制财政体制改革，让地方真正拥有地方税，而不仅仅是增加财政收入。

近12年里，土地出让金收入占地方财政收入比重平均值都在50%以上。这意味，如果土地出让金即刻废止，中国地方财力总和立即削减一半。这里面尚不包括与土地与房地产相关的其他税收收入，如土地增值税、耕地占用税、契税、营业税、企业所得税、印花税等。

事实上，地方财政以土地及房地产相关税费作为收入来源的动因，还在于城市土地的稀缺性导致的土地要素价格扭曲，即土地价格的畸形走高。如果再把视野放宽一些，可能还有一部分目前还不能定量分析或者已经超出经济学研究范畴的问题，影响着地方政府对土地财政的依赖。比如，中国土地市场供给端垄断造成的“政策性稀缺”，即供给主体只有一方；再比如土地一级交易市场只有政府收储卖地与社会买地的交易形式，没有成熟市场经济体拥有的社会成员之间的土地交易市场造成的“管制性稀缺”，即管制导致的土地交易市场缺陷。这就不难理解，当市场活动没有充分的讨价还价余地，当商品的供给与需求信息严重不对称，当没有微观经济主体直接的合作博弈，土地及房地产价格扭曲形成的暴利洼地，只会不断诱使这种土地财政融资的路径依赖一步步增强，而不是减弱。只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格，那么增加的任何地方税，客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。

从政府财务视角看，任何急于摆脱土地与房地产相关税费作为财力来源的仓促做法，都值得商榷。

首先，土地财政不是短期形成的，自然也不可能短期就被房地产税或其他税种所取代。因为市场经济环境下的土地价值不会随着土地出让金的存废而消失，如果不通过价格作为配置土地资源的主要方式，行政划拨或者其他方式会带来更大的寻租空间。

其次，探索中的房地产税要替代目前近4万亿规模的土地出让金收入作为地方财政收入的主要来源，还需要相当时日。即使把我国现行税种中收入最大部分增值税全部划归地方，其规模也不过大约28000亿元。

再次，在地方融资平台规模已经不小，地方自行债还处于试点阶段的情况下，保证地方财政不出现大的风险，是理性也是不得已的选择。欧洲与美国的债务危机，既体现在主权债务方面，更体现在其基层政府层面(如底特律政府的破产)。

最后，要摆脱土地与房地产相关税费收入作为地方政府主要收入来源，就需要尽可能创造制度环境，渐进式地摸索中国道路。最初，中国改革实践解决问题的方式，属于是直捣黄龙式，即想一个办法就可以解决问题。但随着改革深入，这样的直接性问题已经越来越少，大量剩下的“硬骨头”都是要通过综合性手段来化解。

摆脱土地财政的出路，既要为地方政府寻找替代的财力来源，更要在“二元”土地管理制度、土地二级交易市场建设、住房与土地信息公开联网、合并或减免现行的土地与房地产税费、取得尽可能广泛的社会共识等方面，进行系统性的前期铺垫。没有这些工作，房地产税探索会遇到相当的阻力和压力，而且实际效果也很可能会与预期不一致。